Thursday, 9 July 2015

Cải tổ các đơn vị sự nghiệp công lập nhìn từ Quyết định 22 (Bài đăng trên TBKTSG, 9/7/2015)

http://www.thesaigontimes.vn/132698/Cai-to-cac-don-vi-su-nghiep-cong-lap-nhin-tu-Quyet-dinh-22.html

(TBKTSG) - Chính phủ vừa tạo lập một hành lang pháp lý để cải tổ các đơn vị sự nghiệp công lập, giảm gánh nặng cho ngân sách. Tuy nhiên, vẫn có điều cần cân nhắc thêm.
Như đã biết, khu vực sự nghiệp công lập có những đặc trưng “xấu” như: số lượng các đơn vị thường chỉ có tăng lên chứ không giảm đi, ngược lại với xu hướng giảm của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN). Biên chế trong các đơn vị sự nghiệp công lập cũng có xu hướng phình to lên do các đơn vị này không có động lực và/hoặc chịu chế tài giảm biên chế. Giá cả dịch vụ trong các đơn vị sự nghiệp công lập thường không bám sát giá thị trường, không phản ánh đúng chi phí hợp lý đầu vào do được Nhà nước bao cấp, hoặc được hưởng lợi thế độc quyền. Chất lượng dịch vụ cung cấp bởi các đơn vị sự nghiệp công lập thường là yếu kém, thiếu hụt so với yêu cầu của thị trường cũng do các đơn vị này không có động lực cải thiện chất lượng. Và số lượng phạm vi cung ứng dịch vụ từ các đơn vị sự nghiệp công lập bị hạn chế do những ràng buộc cứng nhắc về cơ chế thành lập và hoạt động...

Hàng loạt tồn tại và yếu kém trên đã đặt ra nhu cầu cấp thiết là phải cải tổ triệt để các đơn vị sự nghiệp công lập để chúng hoạt động hữu hiệu hơn, chất lượng hơn, và, có lẽ quan trọng hơn, không để chúng tiếp tục thành gánh nặng kinh niên cho ngân sách nhà nước vốn đang thâm thủng nặng. Hình thức cải tổ thích hợp nhất đối với các đơn vị này trong bối cảnh hiện tại hiển nhiên là cổ phần hóa, tư nhân hóa chúng, biến chúng thành các đơn vị được đồng sở hữu bởi các ông chủ tư nhân (phi nhà nước) nhằm buộc hoạt động của chúng mang tính thị trường, tự chủ, tự chịu lỗ lãi, và cách ly hoàn toàn với bầu sữa ngân sách.

Từ góc độ trên, việc Thủ tướng Chính phủ mới đây đã ký Quyết định 22/2015/QĐ-TTg quy định về việc chuyển đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước thành công ty cổ phần là một bước đi quan trọng đầu tiên thiết lập nền móng pháp lý cho quá trình cải tổ căn bản khu vực sự nghiệp công lập.

Nhưng có một điểm cần lưu ý với Quyết định 22 nói trên là về điều kiện cho chuyển đổi đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần. Theo quyết định này thì các đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện chuyển thành công ty cổ phần khi tự đảm bảo được toàn bộ kinh phí hoạt động thường xuyên trong năm gần nhất với thời điểm thực hiện chuyển đổi, hoặc có khả năng tự đảm bảo được toàn bộ kinh phí hoạt động thường xuyên sau khi chuyển đổi.

Với điều kiện trên, có thể thấy chỉ có những đơn vị sự nghiệp công lập nào thuộc diện “màu mỡ”, kiếm ra (nhiều) tiền từ hoạt động thường xuyên của chúng, ít nhất đủ để trang trải cho chi phí hoạt động, thì mới thuộc đối tượng được xem xét để cổ phần hóa. Điều này cũng có nghĩa là các đơn vị sự nghiệp công lập còn lại, bao gồm những đơn vị thuộc danh mục chuyển đổi thành công ty cổ phần theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ nhưng không đáp ứng được điều kiện tự đảm bảo kinh phí hoạt động thường xuyên, cũng sẽ không được cổ phần hóa.

Có thể khi soạn thảo Quyết định 22 các nhà làm luật đã cho rằng chỉ có những đơn vị sự nghiệp công lập nào có khả năng sinh lợi thì mới thu hút được sự quan tâm của giới đầu tư trong quá trình cổ phần hóa nên họ đã giới hạn phạm vi cổ phần hóa các đơn vị sự nghiệp công lập như trên. Nhưng nếu đúng như vậy thì việc cổ phần hóa các đơn vị sự nghiệp công lập sẽ chỉ có tác dụng khá hạn chế trong việc nâng cao hiệu quả và chất lượng hoạt động của chúng, cũng như giảm thiểu gánh nặng tài chính lên ngân sách nhà nước.

Cụ thể hơn, cũng giống như tình trạng đang xảy ra với các DNNN ở Việt Nam, số lượng DNNN thực sự làm ăn hiệu quả, có lãi mà không cần bất cứ sự trợ giúp, đặc quyền và ưu đãi nào của Nhà nước có lẽ chỉ đếm trên đầu ngón tay. Tình hình trong khu vực sự nghiệp công lập chắc không khác thế nhiều. Nếu Nhà nước chỉ chọn và cho phép cổ phần hóa những đơn vị sự nghiệp công lập thuộc hàng “đỉnh” như thế này thì ta có thể nói chắc chắn rằng sẽ chỉ có một con số rất khiêm tốn các đơn vị sự nghiệp công lập được cổ phần hóa trong tương lai gần. Hơn thế nữa, cổ phần hóa những đơn vị tốt như thế sẽ không còn mấy ý nghĩa khi chúng không những không cần đến bầu sữa ngân sách mà, ngược lại, thậm chí còn làm ra lãi từ các hoạt động thường xuyên của mình. Với những đơn vị tốt này thì có lẽ chỉ cần để chúng được tự chủ hơn và hoàn toàn “cai sữa” ngân sách. Nếu còn lo ngại về chất lượng và số lượng dịch vụ bị giới hạn do chúng được độc quyền thì nên kèm theo với đó là tự do hóa, mở cửa các lĩnh vực hoạt động mà các đơn vị này đang có mặt để tăng cường tính cạnh tranh giữa chúng với các doanh nghiệp phi nhà nước khác.

Ngược lại, những đơn vị sự nghiệp công lập yếu kém, chỉ có khả năng sống được nhờ vào bao cấp từ ngân sách, và cũng chỉ muốn sống bám tầm gửi vào ngân sách mới là đối tượng chính để cổ phần hóa. Đến đây, sẽ có người lập luận rằng nếu chúng yếu kém và không có khả năng tự đứng vững trên đôi chân của mình như vậy thì tìm đâu ra nhà đầu tư quan tâm đến các đơn vị này? Thực ra, cũng giống như việc cổ phần hóa thành công các DNNN yếu kém, nhiều đơn vị sự nghiệp công lập yếu kém chủ yếu do cơ chế quản lý cũng như do chất lượng đội ngũ quản lý nên vẫn hoàn toàn có thể cổ phần hóa được chúng nếu nhà đầu tư tiềm năng nhìn thấy cơ hội thay đổi khi chúng được đặt trong một môi trường hoạt động mới.

Thế còn đối với những đơn vị sự nghiệp công lập thuộc danh mục phải cổ phần hóa theo quyết định của Thủ tướng nhưng yếu kém toàn diện và các nhà đầu tư tiềm năng chẳng thể nhìn thấy một cơ hội nào để chúng có thể tự tồn tại và đi đến hoạt động có lãi sau cổ phần hóa (cách ly khỏi bầu sữa ngân sách) để mà xuống tiền mua cổ phần? Với những đơn vị như thế này thì giải pháp thích hợp nhất, cũng giống như với trường hợp các DNNN “hết thuốc chữa”, là giải thể, xóa sổ chúng. Lại cũng sẽ có người lập luận rằng Nhà nước quyết định thành lập các đơn vị này cũng có nghĩa là các đơn vị này cung cấp các dịch vụ cần thiết cho xã hội nên không thể xóa bỏ được, buộc phải chấp nhận để chúng bám vào ngân sách mãi mãi. Nhưng cần lưu ý rằng nếu đã thuộc dạng thiết yếu và quan trọng như vậy thì chúng chắc chắn không có mặt trong danh mục phải cổ phần hóa của Thủ tướng. Hơn thế, nhiều dịch vụ thiết yếu và quan trọng nhưng không nhất thiết cứ phải được cung cấp bởi các đơn vị sự nghiệp công lập này mà có thể phó thác cho khu vực tư nhân. Bởi thế, nếu không yên tâm về lỗ hổng để lại khi xóa sổ các đơn vị yếu kém này thì hãy mở cửa, kêu gọi và khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân.

Tóm lại, cổ phần hóa là một kênh hữu hiệu để cải tổ khu vực sự nghiệp công lập. Nhưng sẽ khó có thể kỳ vọng một bước nhảy vọt về lượng và chất cho lĩnh vực này chỉ từ Quyết định 22 mới ban hành. Để cải tổ được căn bản và toàn diện khu vực này thì cần phải mở rộng đối tượng phải cổ phần hóa, đúng hơn là cho phép tiến hành cổ phần hóa toàn bộ các đơn vị thuộc danh mục phải cổ phần hóa mà không cần phải thêm điều kiện về tự đảm bảo được kinh phí hoạt động như quy định trong Quyết định 22. Đối với những đơn vị nào tiến hành cổ phần hóa thất bại thì cần mạnh dạn và nhanh chóng giải thể, xóa sổ chúng, và, nếu cần thiết hãy để cho khu vực tư nhân đảm nhiệm vai trò của các đơn vị sự nghiệp công lập bị xóa sổ này.

Một số nghiên cứu bằng tiếng Anh của tớ

(Một số bài không download được. Bạn đọc có nhu cầu thì bảo tớ nhé)

19. Yang, Chih-Hai, Ramstetter, Eric D., Tsaur, Jen-Ruey, and Phan Minh Ngoc, 2015, "Openness, Ownership, and Regional Economic Growth in Vietnam", Emerging Markets Finance and Trade, Vol. 51, Supplement 1, 2015 (Mar).
http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/1540496X.2014.998886#.Ve7he3kVjIU

18. Ramstetter, Eric D. and Phan Minh Ngoc, 2013, 'Productivity, Ownership, and Producer Concentration in Transition: Further Evidence from Vietnamese Manufacturing', Journal of Asian Economics, Vol. 25, Apr 2013,
http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1049007812001170.

17. Ramstetter, Eric D. and Phan Minh Ngoc, 2011, 'Productivity, Ownership, and Producer Concentration in Transition: Further Evidence from Vietnamese Manufacturing', ESRI Discussion Paper Series No.278, Economic and Social Research Institute, Cabinet Office, Tokyo, Japan. (http://www.esri.go.jp/en/archive/e_dis/abstract/e_dis278-e.html)

16. Phan, Minh Ngoc and Eric D. Ramstetter, 2009, ‘Foreign Ownership and Exports in Vietnamese Manufacturing’, Singapore Economic Review, Vol. 54, Issue 04.
(http://econpapers.repec.org/article/wsiserxxx/v_3a54_3ay_3a2009_3ai_3a04_3ap_3a569-588.htm)

15. Phan, Minh Ngoc, 2008. ‘The Roles of Capital and Technological Progress in Vietnam’s Economic Growth’, Journal of Economic Studies, Vol. 32, No. 2.
(http://www.emeraldinsight.com/journals.htm?articleid=1724281)

14. Phan, Minh Ngoc, 2008. ‘Sources of Vietnam’s Economic Growth’, Progress in Development Studies, Vol. 8, No. 3.
(http://pdj.sagepub.com/content/8/3.toc)

13. Ramstetter, Eric D. and Phan Minh Ngoc, 2008. 'Productivity, Ownership, and Producer Concentration in Transition: Evidence from Vietnamese Manufacturing’, Working Paper 2008-04, Kitakyushu: International Centre for the Study of East Asian Development.
(http://www.icsead.or.jp/7publication/wp2008a_e.html#04)

12. Ramstetter, Eric D. and Phan Minh Ngoc, 2007. ‘Employee Compensation, Ownership, and Producer Concentration in Vietnam’s Manufacturing Industries’, Working Paper 2007-07, Kitakyushu: International Centre for the Study of East Asian Development.
(www.icsead.or.jp/7publication/wp2007a_e.html)

11. Ramstetter, Eric D. and Phan Minh Ngoc, 2007. ‘Changes in Ownership and Producer Concentration after the Implementation of Vietnam’s Enterprise Law’, Working Paper 2007-06, Kitakyushu: International Centre for the Study of East Asian Development.
(http://www.icsead.or.jp/7publication/wp2007a_e.html#06)

10. Phan, Minh Ngoc and Eric D. Ramstetter, 2006. ‘Economic Growth, Trade, and Multinational Presence in Vietnam's Provinces’, Working Paper 2006-18, Kitakyushu: International Centre for the Study of East Asian Development. Also presented in the 10th Convention of the East Asian Economic Association, Nov. 18-19, 2006, Beijing.
(http://www.icsead.or.jp/7publication/wp2006a_e.html#18)

9. Phan, Minh Ngoc, Nguyen Thi Phuong Anh, Phan Thuy Nga, and Shigeru Uchida, 2005. ‘Effects of Cyclical Movements of Foreign Currencies’ Interest Rates and Exchange Rates on the Vietnamese Currency’s Interest and Exchange Rates’. Asian Business & Management, Vol. 4, No.3.
(http://www.palgrave-journals.com/abm/journal/v4/n3/abs/9200134a.html)

8. Phan, Minh Ngoc and Eric D. Ramstetter, 2004. ‘Foreign Multinationals and Local Firms in Vietnam's Economic Transition’. Asian Economic Journal, Vol.18, No.4.
(http://ideas.repec.org/a/bla/asiaec/v18y2004i4p371-404.html)

7. Phan, Minh Ngoc and Eric D. Ramstetter, 2004. ‘Foreign Ownership Shares and Exports of Multinational Firms in Vietnamese Manufacturing’, Working Paper 2004-32, Kitakyushu: International Centre for the Study of East Asian Development. An earlier version of this paper was presented in the 9th Convention of the East Asian Economic Association, 13-14 November 2004, Hong Kong.
(www.icsead.or.jp/7publication/workingpp/wp2004/2004-32.pdf)

6. Phan, Minh Ngoc, Nguyen Thi Phuong Anh, and Phan Thuy Nga, 2003. ‘Exports and Long-Run Growth in Vietnam, 1976-2001’, ASEAN Economic Bulletin, Vol.20, No.3.
(http://findarticles.com/p/articles/mi_hb020/is_3_20/ai_n29057943/)

5. Phan, Minh Ngoc and Eric D. Ramstetter, 2003. ‘Comparing Foreign Multinationals and Local Firms in Vietnam’, Working Paper 2003-43, Kitakyushu: International Centre for the Study of East Asian Development.
(http://www.icsead.or.jp/7publication/workingpp/wp2003/2003-43.pdf)

4. Phan, Minh Ngoc and Shigeru Uchida, 2003. ‘Stabilization Policy Issues in Vietnam’s Economic Transition’. Annual Review of Southeast Asian Studies, Research Institute of Southeast Asia, Faculty of Economics, Nagasaki University, Vol. 44 (March).

3. Phan, Minh Ngoc and Eric D. Ramstetter, 2002. ‘Foreign Multinationals, State-Owned Enterprises, and Other Firms in Vietnam’, Working Paper 2002-23, Kitakyushu: International Centre for the Study of East Asian Development. This paper was also presented in the 8th Convention of the East Asian Economic Association, 4-5 November 2002, Kuala Lumpur.
(http://www.icsead.or.jp/7publication/workingpp/wp2003/2003-43.pdf)

2. Phan, Minh Ngoc and Shigeru Uchida, 2002. ‘Capital Controls to Reduce Volatility of Capital Flows; Case Studies in Chile, Malaysia, and Vietnam in 1990s’. Annual Review of Southeast Asian Studies, Research Institute of Southeast Asia, Faculty of Economics, Nagasaki University, Vol. 43 (March).

1. Phan, Minh Ngoc, 2002. ‘Comparisons of Foreign Invested Enterprises and State-Owned Enterprises in Vietnam in the 1990s’. Kyushu Keizai Nenpo (the Annual Report of Economic Science, Kyushu Association of Economic Science), No.40 (December). An earlier version of this paper was presented in the 40th Conference of the Kyushu Keizai Gakkai (Kyushu Association of Economic Science).