Bộ Tài chính mới đây đã đưa ra dự thảo thông tư quy định một số nội dung về quản lý tài chính đối với dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) và chi phí lựa chọn nhà đầu tư (sau đây gọi tắt là dự thảo). Dự thảo này có nhiều điểm không rõ ràng, có khả năng trở thành trở ngại cho việc thực thi hoặc dễ bị lạm dụng tư lợi.
Nhiều cơ quan, cấp có thẩm quyền liên quan
Trong dự thảo có tổng cộng 23 cụm từ “cấp có thẩm quyền” và 27 cụm từ “cơ quan nhà nước có thẩm quyền” có thể là nguồn gốc gây ra sự quản lý chồng chéo, không minh bạch và hiệu quả.
Ví dụ, mục c, khoản 3 của điều 5 quy định “Trường hợp phát sinh dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt trong năm, cơ quan nhà nước có thẩm quyền lập bổ sung dự toán, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt theo quy định hiện hành”. Nếu các cơ quan/cấp có thẩm quyền này là khác nhau thì có thể sẽ phát sinh tình trạng một cơ quan/cấp có thẩm quyền phê duyệt bổ sung dự án nhưng lại bị cơ quan/cấp có thẩm quyền khác từ chối bổ sung (hoặc phê duyệt bổ sung) dự toán vì những lý do chẳng hạn như không thu xếp được kinh phí.
Tương tự, khoản 3 điều 17 về lãi vay huy động vốn đầu tư quy định: “Trường hợp chỉ định nhà đầu tư: Cấp có thẩm quyền cho phép chỉ định nhà đầu tư chịu trách nhiệm quyết định mức lãi suất vốn vay trên cơ sở Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, hồ sơ mời thầu được cấp có thẩm quyền phê duyệt”. Nếu “cấp có thẩm quyền” ở đây là khác nhau thì sẽ khó giải thích thỏa đáng tại sao một cơ quan được quyết định chỉ định thầu lại không phải phê duyệt (hoặc không có thẩm quyền phê duyệt) báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và hồ sơ mời thầu.
Những ví dụ trên cho thấy tình trạng chồng chéo, (phối hợp) hoạt động không hiệu quả của bộ máy nhà nước liên quan đến dự án PPP trong cơ chế hiện tại. Điều này cũng dẫn đến sự không minh bạch, tùy tiện diễn giải (mỗi cơ quan/cấp cố gắng can dự một chút vào kế hoạch, dự án...), tạo ra tình trạng xin cho, cản trở việc thực hiện các dự án do phải trải qua nhiều cơ quan/cấp, vừa mất thời gian, vừa làm đội chi phí... Do đó, dự thảo cần thiết phải quy định rõ hơn về sự liên can của các cơ quan/cấp “có thẩm quyền” này theo hướng quy về một đầu mối, cắt bỏ các tầng lớp trung gian.
Cũng nên lưu ý là mặc dù được quy định tưởng như rất chặt chẽ như vậy - cái gì cũng phải được trình và được phê duyệt bởi tầng tầng lớp lớp các cơ quan/cấp “có thẩm quyền” - nhưng dự thảo hầu như không đề cập đến việc quy trách nhiệm cho các cơ quan/cấp này khi có vấn đề xảy ra. Điều này sẽ tạo ra sự bất đối xứng giữa quyền (lợi) và nghĩa vụ/trách nhiệm, khuyến khích các cơ quan, cấp liên đới (giành quyền) can dự vào các dự án PPP trong khi hầu như không phải chịu (hoặc rất khó quy kết) trách nhiệm khi họ làm sai, tư lợi, gây hậu quả.
Rủi ro trong phân bổ chi phí hỗ trợ chuẩn bị đầu tư
Khoản 3 điều 8 về nguồn vốn hỗ trợ chuẩn bị đầu tư quy định rằng: “Sau khi hợp đồng PPP được ký kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư trúng thầu (hoặc nhà đầu tư trúng thầu và doanh nghiệp dự án), nhà đầu tư trúng thầu có trách nhiệm hoàn trả nguồn chi phí chuẩn bị đầu tư của dự án PPP cho bộ, ngành, UBND cấp tỉnh đã thực hiện theo hồ sơ mời thầu”.
Quy định này rõ ràng dựa trên giả định rằng dự án PPP được đưa ra đấu thầu và nhà đầu tư (trúng thầu) sẵn lòng chấp nhận hoàn trả chi phí hỗ trợ chuẩn bị đầu tư này. Nhưng sẽ ra sao nếu dự án này thuộc diện chỉ định thầu và nhà đầu tư không chấp nhận hoàn trả chi phí trên?
Ngoài ra, mặc dù nội dung chi cho công tác chuẩn bị đầu tư được quy định là tuân theo khoản 1 điều 5 của Nghị định 63/2018/NĐ-CP nhưng cần lưu ý rằng điều 5 của nghị định này quy định rộng hơn, cụ thể là “Chi phí chuẩn bị đầu tư và thực hiện dự án”. Trong khi đó, dự thảo chỉ đề cập đến việc nhà đầu tư trúng thầu hoàn trả chi phí chuẩn bị đầu tư (không có chi phí thực hiện dự án). Sự khác biệt về phạm vi này sẽ làm cho cơ quan có thẩm quyền và nhà đầu tư khó phân biệt được đâu là chi phí đầu tư mà nhà đầu tư phải hoàn trả.
Quan trọng không kém là Nghị định 63 cũng chỉ quy định chung chung về nội dung chi phí chuẩn bị đầu tư (và thực hiện dự án) mà không thể đảm bảo rằng các chi phí này được tính đúng, tính đủ và hợp lý, được nhà đầu tư chấp nhận. Bởi, sẽ có trường hợp nhà đầu tư thấy rằng chi phí này là quá cao một cách phi lý bất chấp việc tính toán các chi phí này có thể là “đúng quy trình” được quy định trong các văn bản luật, làm cho dự án PPP trở nên không hấp dẫn, buộc phải chỉ định thầu (một cách có chủ ý?) và miễn giảm chi phí này.
Kẽ hở đội vốn
Dự thảo quy định chi tiết về phương án tài chính cho dự án PPP, gồm nguồn vốn do nhà đầu tư huy động. Theo đó, nhà đầu tư trình bày tổng mức huy động vốn (theo từng loại vốn), thời gian vay trả, chi phí huy động (gồm lãi suất, các loại phí, tỷ giá...). Có thể hiểu mục đích của quy định này là để tính được cụ thể chi phí và lợi nhuận dự kiến cho nhà đầu tư.
Tuy nhiên, điều đáng chú ý là, liên quan đến lãi suất vốn vay đối với dự án chỉ định thầu, dự thảo quy định: “Cấp có thẩm quyền cho phép chỉ định nhà đầu tư chịu trách nhiệm quyết định mức lãi suất vốn vay trên cơ sở báo cáo nghiên cứu khả thi, hồ sơ mời thầu được cấp có thẩm quyền phê duyệt” (khoản 3 điều 17).
Trong khi đó, dự thảo chỉ quy định căn cứ xác định mức lãi suất vốn vay trong báo cáo nghiên cứu khả thi và hồ sơ mời thầu là lãi suất trái phiếu chính phủ và lãi suất cho vay trung dài hạn của các ngân hàng thương mại (NHTM) mà không quy định cụ thể công thức xác định lãi suất cụ thể hoặc ít ra là điều kiện nào thì được áp dung loại lãi suất nào. Bởi ngay cả lãi suất vốn vay NHTM cũng khác nhau rất nhiều giữa các NHTM. Vì thế, giả sử vì động cơ nào đó mà cơ quan/cấp có thẩm quyền ưu ái nhà đầu tư nên “hào phóng” phê duyệt lãi suất vốn vay cao nhất từ một NHTM nào đó làm đội chi phí dự án, giúp nhà đầu tư kéo dài thời gian vận hành dự án để thu hồi vốn.
Với trường hợp đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, dự thảo quy định: “Mức lãi suất vốn vay được xác định trên cơ sở hồ sơ dự thầu của nhà đầu tư được lựa chọn”. Thực ra, nếu đã là dự án được đấu thầu nghiêm túc và có tính cạnh tranh thực sự thì không cần phải quy định cụ thể về lãi suất vốn vay như hiện tại nữa. Vì chi phí vốn sẽ được phản ánh vào các chỉ tiêu tài chính tổng quát như tỷ suất hoàn vốn nội bộ, tỷ suất lợi ích - chi phí, và tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu... là những chỉ tiêu có thể được cơ quan có thẩm quyền lấy làm căn cứ chính để lựa chọn nhà đầu tư. Do đó, các nhà đầu tư có tính cạnh tranh muốn thắng thầu sẽ phải đẩy chi phí (gồm lãi phải trả cho vốn vay) xuống thấp nhất có thể so với đối thủ.
Ngược lại, nếu không đảm bảo được chắc chắn rằng đấu thầu sẽ diễn ra nghiêm túc, không có tình trạng “quân xanh, quân đỏ” thì quy định mức lãi suất vốn vay như trên sẽ tạo điều kiện để nhà đầu tư nâng chi phí dự án lên để trục lợi, tương tự như với dự án chỉ định thầu nói ở đoạn trên.
No comments:
Post a Comment